PRESENTACIÓN DEL TEMA
CASO LOCAL DE APLICACIÓN DE DERECHOS HUMANOS
SALA CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL ESTADO
MAGISTRADO MARIO ALBERTO AGUILAR LAGUARDIA
CANCUN, QUINTANA ROO
27/MAYO/2016
INTRODUCCIÓN
En la presente exposición se desarrollara el papel que tiene la Sala Constitucional y Administrativa del Tribunal Superior de Justicia del Estado, en materia de Derechos Humanos, como un órgano jurisdiccional-administrativo que funciona como control de la actuación de la Administración Pública Estatal y Municipal en los temas:
a) Administrativos.
b) Fiscales.
c) Responsabilidad administrativa de servidores públicos.
d) Actuación administrativa de la Procuraduría General de Justicia del Estado.
e) Constitucional.
Para ello, la Sala Constitucional y Administrativa tiene como origen de su competencia la Constitución Política del Estado de Quintana Roo (Artículos 105, 106 y 107), y desarrolladas en la Ley de Justicia Administrativa del Estado (Publicada el 24 de Agosto de 2004).
En tal virtud, la Sala Constitucional tiene un doble carácter
a) Constitucional, participando en la substanciación y proyectos de resolución que deberán ser aprobados por el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado en: Controversias Constitucional, Acciones de Inconstitucionalidad y Acciones por Omisión Legislativa.
b) Administrativo, siendo un órgano jurisdiccional estatal que tiene por objeto resolver las controversias que se susciten entre los particulares y la administración pública estatal o municipal. En consecuencia, la Sala es de cierta forma, un órgano revisor de la actuación de la Administración Pública frente a los argumentos que haga valer la parte actora.
EL PAPEL DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA
EN EL TEMA DE DERECHOS HUMANOS.
La función primordial del Ejecutivo es, esencialmente, atender las necesidades y requerimiento de la comunidad, dentro de las facultades y obligaciones que las leyes respectivas le imponen. En el caso de Quintana Roo, es la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Quintana Roo, las leyes locales, reglamentos, acuerdos, y demás ordenamientos de observancia general a la población.
Ahora bien, tomando que cuenta que toda la actividad administrativa en un Estado de Derecho debe fundarse en un título jurídico que la justifique, y que ello puede afectar a los gobernados, tanto en lo colectivo como individual; esta Sala tiene el deber de resolver como dicha actuación vulnera Derechos Humanos, en base a los argumentos y pruebas proporcionados por las partes.
Cada persona que habita en el territorio nacional necesita, en primer lugar, el impulso del Estado para desarrollarse como ser humano; en segundo lugar, el aval del Estado para progresar de manera integral sin dañar a terceros. Y en tercer lugar, el respeto del Estado a sus derechos humanos para conseguir los dos objetivos anteriores.
Así, el Estado, a través de la administración pública (federal, estatal o municipal), principalmente, está obligado a garantizar las condiciones mínimas para que las personas tengan una vida digna en aspectos como la vida, la alimentación, la vivienda, la educación, la salud, etc.
Por eso, la administración pública juega un papel principal y relevante en el desarrollo de la vida de las personas, ya que es el primer círculo de contacto que tienen las personas con las autoridades. Si bien el Poder Legislativo establece las reglas, es la administración pública la que las aplica y las pone en práctica.
La administración pública en el Estado y Municipios, se pronuncia en diversos temas que impactan directamente en derecho humanos, y que conoce la Sala Constitucional y Administrativa como:
a) Medio Ambiente;
b) Servicios Públicos Estatales y Municipales;
c) Determinación de obligaciones fiscales;
d) Responsabilidades de servidores públicos;
e) Control interno en la actuación de los elementos de seguridad pública;
f) Contestación de peticiones de los particulares sobre consultas fiscales, trámites para licencias, permisos, constancias.
Todo ello bajo un enfoque de actuación en el debido proceso administrativo llevado a cabo por autoridad competente que funde y motive el mismo. En la Constitución Política del Estado, se encuentra contenida dicha obligación en su artículo 24, primer párrafo.
ARTÍCULO 24.- A nadie se afectará en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino por mandamiento escrito de la autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento.
En el Estado de derecho, el Estado se somete al derecho que él mismo genera, y los poderes públicos sólo pueden actuar conforme a las atribuciones del orden jurídico y los procedimientos por él establecidos. La sumisión del Estado al derecho constituye el principio de legalidad.
La norma jurídica es una regla del comportamiento humano, dictado por autoridad competente, de acuerdo a un criterio de valor, que habitualmente impone deberes y confiere derechos; y cuyo incumplimiento puede traer aparejada una sanción.
Todo funcionario público sabe que no existen excepciones para la legalidad de sus actos, que la voluntad general, representada por el mandato de la ley, no se puede dejar de acatar ni por ignorancia, empecinamiento o mala fe. Los cargos públicos exigen la solemnidad de la protesta, en la que los servidores públicos se comprometen a guardar y hacer guardar la Constitución Política y las leyes que de ella emanen y desempeñar leal y patrióticamente su cargo; so pena de que si no lo hicieran la nación se los demande.
El Estado de derecho implica la existencia de un orden jurídico estructurado, al que se encuentran sometidas las actuaciones del Estado; el reconocimiento de los derechos públicos subjetivos o garantías individuales de los gobernados; el establecimiento de medios idóneos para la defensa de esos derechos y un sistema de responsabilidad patrimonial del Estado.
En cuanto a los principios doctrinales que rigen a la Administración se encuentran:
a) Congruencia. Congruencia lógica entre el riesgo o peligro de daño y la reacción frente a él; y se traducen en actas de visita de inspección que realice la autoridad a un particular que se dedique a una actividad específica.
b) Oportunidad. Ejemplo: Procedencia o no de la intervención policial en atención a las circunstancias.
c) Proporcionalidad. Utilización de los medios a su alcance, con los límites que la ley establece. Lo contrario equivaldría a un acto arbitrario. Ejemplo: la imposición de una multa que, dentro un parámetro de mínimos y máximos en la sanción, se haya impuesto la máxima sin haberla fundado y motivado, o bien imponerla sobrepasando dichos límites.
d) Razonabilidad. Consiste en valorar las circunstancias de hecho y el derecho aplicable y disponer medidas proporcionalmente adecuadas al fin perseguido por el orden jurídico.
e) Respecto a la dignidad. Trato correcto y esmerado, protección y auxilio impidiendo cualquier práctica abusiva, arbitraria o discriminatoria que entrañe violencia física o moral.
EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
El Diccionario de la Lengua Española define legalidad como el
“principio jurídico en virtud del cual los ciudadanos y todos
los poderes públicos están sometidos a las leyes y al derecho”.
Aunque la palabra legalidad se origina en el derecho romano, fue después de la Revolución francesa donde tuvo un auge importante y su principal desarrollo, pues la percepción de las personas sobre la persona del rey cambiaría radicalmente por otra visión, en la cual se le otorgaría un valor especial a la comunidad, a lo que Montesquieu denominaba la voluntad general; es decir, a la ley.
Surge así el principio de legalidad, según el cual ya no se admiten poderes personales como tales, por la razón bien simple de que no hay ninguna persona sobre la comunidad y que ostente como atributo divino la facultad de emanar normas vinculantes para dicha comunidad; todo el poder es de la ley, toda la autoridad que puede ejercitarse es la propia de la Ley. Sólo “en nombre de la ley” puede imponerse obediencia.
Y precisamente la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, de 1789, señalaba en su artículo 6 que “la Ley es la expresión de la voluntad general”.
La misma Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, de 1789, señalaba en sus artículos 4 y 5:
Artículo 4. La libertad consiste en poder hacer todo lo que no perjudica a otro; así, el ejercicio de los derechos naturales de cada hombre no tiene otros límites que los que garantizan a los demás miembros de la sociedad el goce de esos mismos derechos. Estos límites sólo pueden ser determinados por la ley.
Artículo 5. Todo lo que no está prohibido por la ley no puede ser impedido y nadie puede ser forzado a hacer lo que ella no ordena.
El Estado realiza sus fines a través de los servidores públicos. Los empleados públicos tienen una limitada capacidad de actuación. Su actuación se ciñe estrictamente a lo que lo faculta la ley. Este principio ha sido reconocido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su tesis jurisprudencial 166: “Las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite”.
La autoridad está sometida a la ley y no debe desvirtuar su sentido.
La administración de un Estado de derecho debe actuar conforme al principio de legalidad, y para controlar este sometimiento de la administración al derecho se han creado órganos e instituciones donde los administrados se encuentran en un plano equivalente con la administración.
Tradicionalmente las potestades otorgadas a la Administración se califican, en:
a) Regladas. Tienen como nota peculiar que satisfechos los elementos del supuesto de hecho o hipótesis normativa, la Administración debe actualizar, sin más, las consecuencias que el precepto establezca. Actúa la voluntad de la ley, no de la Administración.
b) Discrecionales. Tienen como capacidad de apreciación del supuesto y fin del acto, libertad de elección de consecuencias normativas o posibilidades de control jurisdiccional.
El acto administrativo no es un fin en sí mismo, sino uno de los medios institucionales para llevar a cabo las políticas, programas, proyectos y fines que la Constitución y la ley establecen o atribuyen al Estado.
DERECHOS HUMANOS
EN LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
Podemos clasificar los procedimientos que se desarrollan en la administración pública inserta en los diferentes poderes y órganos del Estado en:
1) Procedimientos administrativos ordinarios.
2) Procedimientos administrativos de control, fiscalización o investigación.
3) Procedimientos administrativos de verificación o inspección.
4) Procedimientos administrativos disciplinarios.
5) Procedimientos administrativos sancionadores.
6) Procedimientos administrativos recursivos.
En cuanto a los Derechos Humanos que pueden ser afectados se encuentran los siguientes ejemplos:
I.- Dignidad humana.
Ejemplo: inviolabilidad del domicilio.
II.- Derecho a conocer la verdad.
Ejemplo: resultados de exámenes de confianza de los elementos de seguridad pública.
III.- Presunción de inocencia.
Ejemplo: el deber de investigar en los procedimientos de fiscalización
Ejemplo: aplicación de principios de derecho penal en los procedimientos de responsabilidad administrativa, con sus respectivas modulaciones.
IV.- Tutela administrativa efectiva.
Ejemplo: acceso a recursos administrativos y acceso a la justicia administrativa.
V.- Debido proceso.
Ejemplo: Respeto a las garantías de audiencia, mediante la notificación de inicio de un procedimiento, oportunidad de ser llamado y oído, oportunidad de ofrecer pruebas y alegatos, así como la de emisión de resolución.
VI.- Eficiencia.
VII.- Plazo razonable.
EJERCICIO DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS
Tesis de la Época: Décima Época, Registro: 2007573, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Publicación: viernes 03 de octubre de 2014 09:30 h, Materia(s): (Constitucional), Tesis: 2a. CIV/2014 (10a.), “CONTROL CONSTITUCIONAL CONCENTRADO O DIFUSO. LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS NO ESTÁN FACULTADAS PARA REALIZARLO. El artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, deben cumplir con una serie de obligaciones en materia de derechos humanos. Sin embargo, en términos de la tesis P. LXIX/2011 (9a.) (*), del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, las autoridades administrativas no están facultadas para realizar algún tipo de control constitucional, sea concentrado o difuso; es decir, no pueden declarar la invalidez de un determinado precepto e inaplicarlo, ni siquiera bajo el argumento de una reparación de derechos humanos, ya que ello implicaría desatender los requisitos de procedencia señalados por las leyes para interponer un medio de defensa, y que deben cumplirse de manera previa a un pronunciamiento de fondo del asunto. En todo caso, han de interpretar las disposiciones jurídicas en el sentido más favorable a las personas, pero sin que ello llegue a descuidar las facultades y funciones que deben desempeñar en atención a sus ámbitos competenciales. Aceptar lo contrario, generaría incertidumbre jurídica en franca contravención a otros derechos humanos como los de legalidad, debido proceso y seguridad jurídica, previstos en los artículos 14 y 16 constitucionales“.
EXPLICACIÓN:
En el caso sujeto a estudio un servidor público, en recurso en sede administrativa, revocó una boleta de infracción impuesta a un particular, en virtud de que en su opinión la persona que la impuso no tenía facultades para ello, pues su nombramiento había vencido, y en base a ello, con fundamento en el artículo 1º constitucional, aplicó el principio de interpretación más favorable a la persona, así como los principios de control difuso de constitucionalidad y convencionalidad; y concluyó que el acto administrativo impugnado no cumplió con los elementos y requisitos de fundamentación y motivación establecidos en el artículo 3, fracciones V y VIII de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
En base a lo anterior, se le impuso una sanción como servidor público por dicha actuación, la cual impugnó ante el Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa; seguidamente el amparo directo, y finalmente el recurso de revisión ante la Suprema Corte de Justicia la Nación.
En la sentencia del amparo directo en revisión, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, resolvió el criterio contenido en la tesis previamente referida, en base a los siguientes considerandos esenciales:
“(…)
Ahora bien, es necesario precisar que si bien es cierto que la actual redacción del artículo 1º de la Constitución Federal establece la obligación para todas las autoridades del Estado de reparar violaciones a los derechos humanos de las personas, ese mandato no implica que todas las autoridades, incluyendo las que desempeñan funciones administrativas, puedan llevar a cabo algún tipo de control constitucional concentrado o difuso.
El Tribunal Pleno, al resolver el expediente varios 912/2010 en sesión de catorce de julio de dos mil once, delineó el modelo general de control de constitucionalidad y convencionalidad, así como los órganos jurisdiccionales facultados y los medios de control para llevarlo a cabo.
Respecto de las autoridades del país (que no fueran jurisdiccionales) se precisó que, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de aplicar las normas correspondientes haciendo la interpretación más favorable a la persona para lograr su protección más amplia, sin tener la posibilidad de inaplicar o declarar su incompatibilidad.
De esta manera, todas las autoridades están obligadas a cumplir con las obligaciones que establece el artículo 1º constitucional. Sin embargo, en términos de la tesis P. LXIX/2011 (9a.), de rubro: “PASOS A SEGUIR EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS.”, las autoridades administrativas no están facultadas para hacer ningún tipo de control constitucional, sea concentrado o difuso. Es decir, no pueden declarar la invalidez de un determinado precepto, ni tampoco inaplicarlo; ni siquiera bajo el argumento de una reparación de derechos humanos, ya que ello implicaría desatender los requisitos de procedencia que establecen las leyes para interponer un medio de defensa, y que deben atenderse de manera previa a un pronunciamiento de fondo del asunto. En todo caso, deben interpretar las disposiciones jurídicas en el sentido más favorable a las personas, pero sin que ello llegue a desatender las facultades y funciones que deben de desempeñar en atención a sus ámbitos competenciales. Aceptar lo contrario generaría incertidumbre jurídica en franca contravención con otros derechos humanos como los de legalidad, debido proceso y seguridad jurídica, previstos en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal.
(…)” (sic).
CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La función del control no es solamente vigilar el respeto a los límites, sino también evitar el abuso del poder, impedir que se lleven a cabo acciones que violen las normas que la establecen o, en su defecto, imponer sanciones a quienes se extralimiten en el ejercicio de sus funciones.
La administración precisa un control jurídico de sus actuaciones; aunque en primera instancia la administración juzgue sus propias causas, también es juzgada por tribunales administrativos autónomos. El Estado de derecho implica la existencia de órganos de control.
La fiscalización o vigilancia, verificación, comprobación y evaluación de las actividades de los órganos, de las dependencias y de los servidores públicos a cuyo cargo está el manejo de los fondos, valores, recursos, bienes y derechos del propio Estado tiene como propósito determinar si su actuación se llevó a cabo con apego a la normativa jurídica vigente.
El control y la vigilancia de la administración pública se da desde fuera y desde dentro de la misma administración.
Desde dentro, la administración pública inserta en cada poder y órgano del Estado ejerce la función de fiscalización a través, por ejemplo, en el caso del Poder Ejecutivo, de la Secretaría de la Función Pública, de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de las contralorías internas de cada una de sus dependencias y entidades, así como por medio del recurso administrativo.
Desde afuera, la justicia administrativa pretende hacer efectiva la sujeción de la administración al principio de legalidad. En el Estado de derecho la administración pública está sometida a la justicia administrativa, que vela por el cumplimiento de la legalidad y su valor esencial es la seguridad jurídica de los ciudadanos.
La actividad de la administración pública está restringida por procedimientos formales y trámites precisos que garantizan su legalidad, imparcialidad e igualdad en el trato para los administrados; por el control jurisdiccional de los tribunales contenciosos-administrativos; el Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; el control presupuestal de su actividad lo ejerce el Poder Legislativo al aprobar el presupuesto a que sujeta sus egresos y el control contable y financiero a través de la revisión de la cuenta pública que practica la entidad de fiscalización de la Federación de la Cámara de Diputados; además del autocontrol de la propia administración a través de la Secretaría de la Función Pública.
El objeto esencial de las leyes de procedimiento administrativo es el control de los actos reglados e inclusive los discrecionales, a fin de evitar la multiplicidad de actuaciones, garantizar el interés público y evitar la incertidumbre de los administrados.
NATURALEZA JURÍDICA DE LA
SALA CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA
La justicia administrativa ha nacido para velar por los intereses individuales frente a la administración. La desviación de poder y el exceso de poder en las actuaciones administrativas se someten al control de la justicia administrativa. La actuación ilegal de la administración no sólo lesiona a los administrados, también entorpece la actuación de la administración y mina la confianza de los administrados.
La administración se debe someter a la ley y a la justicia. El control jurisdiccional exige que los tribunales sean independientes de los órganos de la administración y de los tribunales judiciales. Son organismos jurisdiccionales los encargados del control jurídico de los actos de la administración activa. Estos tribunales administrativos pueden llegar a ser más severos con la administración de lo que sería un juez ordinario. La carencia de tribunales administrativos autónomos haría imposible el control de la actividad administrativa, que quedaría sujeta a la discrecionalidad del poder administrativo.
Los órganos jurisdiccionales controlan la legalidad de la administración por el conocimiento que hacen de los recursos que ante ellos se presentan.
La justicia administrativa es el procedimiento que se sigue ante un tribunal u organismo jurisdiccional dentro del Poder Ejecutivo o del contencioso administrativo para resolver las controversias entre los particulares y la administración pública.
La justicia administrativa, para algunos juristas, implica los principios y procedimientos que establecen recursos con que cuentan los particulares para defender sus derechos; para otros es más amplia, comprende los órganos y entidades para la defensa de los derechos de los administrados frente a la actividad administrativa; los instrumentos jurídicos que establecen los diversos ordenamientos, como la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; los recursos que establecen las diversas leyes administrativas; la Secretaría de la Función Pública; la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación, y cualquier otra institución de control jurídico sobre las autoridades administrativas.
La Sala Constitucional y Administrativa del Tribunal Superior de Justicia del Estado, funciona como un órgano jurisdiccional de control de la legalidad de la actuación de las autoridades estatales.
Principios de la justicia administrativa
La justicia administrativa se rige por los siguientes principios generales:
— Impartida por un tribunal competente.
— Igualdad procesal de las partes.
— Un procedimiento establecido en la ley.
— La economía procesal.
— Resolución conforme al principio de legalidad.
PAPEL DE LA SALA CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL ESTADO.
La Sala Constitucional y Administrativa del Tribunal Superior de Justicia del Estado, es un órgano de control de la legalidad en materias administrativa y fiscal local, autónomo en sus fallos e independiente de cualquier autoridad administrativa y dotado de plena jurisdicción e imperio para hacer cumplir sus resoluciones.
La Sala Constitucional y Administrativa, sin perjuicio de la competencia que le otorgue la Constitución Política del Estado y otras leyes, resolverá las controversias de carácter administrativo o fiscal que se susciten entre los particulares y la administración pública o municipios del Estado de Quintana Roo, así como de sus organismos descentralizados o cualquier persona u órgano que funja como autoridad administrativa.
El proceso que regula esta ley se regirá por los principios de legalidad, sencillez, celeridad, eficacia, publicidad, gratuidad y buena fe.
La Sala Constitucional y Administrativa, en cumplimiento al artículo 105 de la Constitución Estatal, en relación con la facultad del Tribunal Superior de Justicia del Estado, contenida en la fracción VIII del Artículo 103 de esta Constitución, que es la de resolver las controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad local y las acciones por omisión legislativa; tiene las siguientes funciones:
Tendrá competencia para substanciar y formular, en los términos de la Ley respectiva, los correspondientes proyectos de resolución definitiva que se someterán al Pleno del Tribunal Superior de Justicia, en los siguientes medios de control:
I. De las Controversias que, por la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, surjan entre:
A) El Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo.
B) El Poder Ejecutivo y uno de los municipios.
C) El Poder Legislativo y uno de los municipios.
D) Dos o más municipios del Estado.
Para que la controversia constitucional proceda, el actor deberá acreditar el interés jurídico.
La ley establecerá el plazo para la interposición de la demanda y los casos en que proceda la suspensión del acto que las motive. La suspensión no podrá otorgarse cuando se demande la invalidez de disposiciones generales.
La misma ley establecerá las condiciones para que tengan efectos generales, las resoluciones sobre controversias que impugnen la validez constitucional de disposiciones generales.
II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, siempre que se ejerzan dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:
A) Cuando menos la tercera parte de los miembros del Congreso del Estado;
B) El Procurador General de Justicia del Estado, en contra de Leyes de carácter estatal. La admisión de una acción de inconstitucionalidad no dará lugar a la suspensión de la norma impugnada. Las resoluciones del Pleno del Tribunal Superior de Justicia solo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas por cuando menos las dos terceras partes del Pleno, y no tendrán efectos retroactivos, salvo en materia penal.
III. De las acciones por omisión legislativa, cuando se considere que la Legislatura del Estado no ha resuelto sobre la expedición de alguna Ley o Decreto, y que dicha omisión afecte el debido cumplimiento de esta Constitución, siempre y cuando sean interpuestas por:
A) El Gobernador del Estado; o
B) Un Ayuntamiento del Estado.
La resolución que emita el Pleno del Tribunal Superior de Justicia que decrete el reconocimiento de la inconstitucionalidad por omisión legislativa, surtirá sus efectos a partir de su publicación en el Periódico Oficial del Estado.
En dicha resolución se determinará un plazo para que se expida la Ley o Decreto de que se trate la omisión, a más tardar en el período ordinario que curse o el inmediato siguiente de la Legislatura del Estado; pudiendo disminuir este plazo cuando el interés público lo amerite.
La Sala Constitucional y Administrativa, de oficio o a petición de parte, también conocerá de las contradicciones de tesis que se contengan en las resoluciones de las demás salas, debiendo presentar el proyecto al Pleno del Tribunal para los efectos de la fracción IX del Artículo 103 de esta Constitución. La Ley establecerá los términos en los que el Pleno del Tribunal Superior de Justicia emita jurisprudencia, sobre la interpretación de Leyes, decretos y reglamentos locales, así como los requisitos para su interrupción y modificación.
PROCEDIMIENTOS QUE SON COMPETENCIA DE LA SALA CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA
1.- Juicio Contencioso Administrativo (ARTÍCULO 12 DE LA LEY DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO)
a) ADMINISTRATIVO: En contra de actos administrativos que las autoridades de la administración pública del Estado o de los Ayuntamientos dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar, en agravio de personas físicas o morales;
b) ADMINISTRATIVO: En contra de los actos administrativos de la administración pública paraestatal del Estado o los municipios, cuando actúen con el carácter de autoridades;
c) FISCAL: En contra de resoluciones definitivas dictadas por la administración pública del Estado o de los Ayuntamientos en las que se determine la existencia de una obligación fiscal, se fije ésta en cantidad líquida o se den las bases para su liquidación, nieguen la devolución de un ingreso
d) ADMINISTRATIVO: En contra de la falta de contestación de las mismas autoridades, dentro de un término de treinta días naturales, a las promociones presentadas ante ellas por los particulares, a menos que las leyes y reglamentos fijen otros plazos o la naturaleza del asunto lo requiera;
e) FISCAL NEGATIVA FICTA: En contra de resoluciones de negativa ficta en materia fiscal, que se configurarán transcurridos cuatro meses a partir de la recepción por parte de las autoridades demandadas competentes de la última promoción presentada por el o los demandantes, a menos que las leyes fiscales fijen otros plazos;
f) ADMINISTRATIVO NEGATIVA FICTA: El silencio de las autoridades señaladas en las fracciones I y II de este Artículo que tengan el carácter de administrativa o fiscal, se considerará como resolución negativa ficta, cuando no den respuesta a la petición o instancia de un particular en el término indicado en el párrafo anterior.
g) ADMINISTRATIVO POSITIVA FICTA: Cuando la establezca expresamente las disposiciones legales aplicables y en los plazos en que éstas lo determinen;
h) RESPONSABILIDAD DE SERVIDORES PÚBLICOS: Resoluciones definitivas en materia de responsabilidad impuestas a los servidores públicos de la administración pública del Estado de Quintana Roo, de los Municipios o de sus organismos descentralizados, en los términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Quintana Roo;
i) CONTRATOS ADMINISTRATIVOS: interpretación y cumplimiento de convenios, contratos u otros acuerdos de naturaleza administrativa o fiscal en que sean parte la administración pública del Estado, de los Municipios o sus organismos descentralizados y los particulares;
j) DISPOSICIONES DE CARÁCTER GENERAL DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA Y FISCAL: Decretos, circulares, exceptuándose los reglamentos, que expida la administración pública, de los Municipios o sus organismos descentralizados; y
2.- Juicio de Lesividad (ARTÍCULO 106, FRACCIÓN VIII DE LA CONSTITUCIÓN POLITICA DEL ESTADO).
Aquellos Juicios ue promuevan las autoridades para que sean nulificadas las resoluciones fiscales favorables a las personas físicas o morales y que causen una lesión a la Hacienda Pública del Estado o de los ayuntamientos.
3.- Recurso de Queja (ARTÍCULO 107 DE LA CONSTITUCIÓN POLITICA DEL ESTADO).
La Sala Constitucional y Administrativa será competente para conocer y resolver, en única instancia, de las resoluciones del Ministerio Público sobre la reserva de la averiguación previa, el no ejercicio de la acción penal y las resoluciones de sobreseimiento que dicten los jueces con motivo de las peticiones de desistimiento que formule el Ministerio Público. Lo anterior, de acuerdo a lo establecido en los artículos 28 y 29 del Código de Procedimientos Penales del Estado, de acuerdo a los procedimientos iniciados antes de la derogación del mismo con motivo de la entrada en vigor en cada Distrito Judicial del Código Nacional de Procedimientos Penales.
TRAMITACIÓN DEL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
I.- Partes (Artículo 20 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado).
A) El actor; tendrá ese carácter el particular que tenga un interés jurídico o legítimo que funde su pretensión, o la autoridad en los términos establecidos en la Constitución o en esta ley;
B) El demandado; tendrá ese carácter:
a).- La autoridad estatal o municipal que dicte, ordene, ejecute o trate de ejecutar el acto impugnado, o que omita dar respuesta a las peticiones o instancias de los particulares;
b).- La persona o institución que funja como autoridad administrativa o fiscal en el ámbito estatal o municipal sin serlo, que dicte, ordene, ejecute o trate de ejecutar el acto o resolución impugnados; y
C) El tercero perjudicado, quien deberá tener un interés incompatible con el esgrimido por la parte actora, que pueda verse afectado con las resoluciones de la Sala.
II.- Interés
Sólo podrán intervenir en juicio los particulares que tengan un interés jurídico o legítimo que funde su pretensión. Tienen interés jurídico los titulares de un derecho subjetivo público e interés legítimo quienes invoquen situaciones de hecho protegidas por el orden jurídico, tanto de un sujeto determinado como de los integrantes de un grupo de individuos, diferenciados del conjunto general de la sociedad.
III.- Procedimiento.
Demanda (Artículo 80)
La demanda deberá formularse por escrito y presentarse directamente ante la Sala, dentro de los quince días siguientes al que surta efectos la notificación del acto o resolución que se impugna; o en que el afectado haya tenido conocimiento de él o de su ejecución, o se haya ostentado sabedor del mismo, cuando no exista notificación legal. Se exceptúan de dicho término los siguientes casos:
I.- Cuando se impugne la Negativa Ficta o se demande la declarativa de configuración de la Positiva Ficta, el interesado podrá presentar la demanda en cualquier tiempo, mientras no se notifique la resolución expresa y siempre que haya transcurrido el término previsto en la disposición legal aplicable, para que la autoridad dicte resolución, o a falta de éste, después de treinta días naturales contados a partir de la fecha en que se hizo la petición.
II.- En el juicio de lesividad, las autoridades para ejercitar su acción, gozan del término de un año siguiente a la fecha en que sea emitida la resolución que pretende nulificar, salvo que haya producido efectos de tracto sucesivo, caso en que se podrá demandar la nulidad en cualquier época, sin exceder de un año a partir del último efecto;
III.- Cuando el particular radique en el extranjero y no tenga representante en la república, el plazo para iniciar el juicio será de cuarenta y cinco días contados a partir del día siguiente al que surta efectos la notificación del acto o resolución impugnado o haya tenido conocimiento de este; y
IV.- Cuando el particular falleciere dentro de los plazos a que se refiere este Artículo, se suspenderá el término, hasta que haya sido designado albacea o representante de la sucesión, si se tratare de derechos transmisibles.
La demanda podrá enviarse por correo certificado con acuse de recibo, si el actor tiene su domicilio fuera de la ciudad de residencia de la Sala, en cuyo caso se tendrá por presentada en la fecha que fue depositada en la oficina de servicio postal mexicano.
Contestación (Artículo 92)
Admitida la demanda, se correrá traslado de la misma a las partes para que la contesten en el término de diez días siguientes a aquel en que surta efectos el emplazamiento.
Ampliación de la demanda (Artículo 89)
El actor tendrá derecho a ampliar su demanda dentro de los diez días siguientes a la fecha en que surta efectos la notificación del acuerdo que admita la contestación de la misma, en los siguientes casos:
I.- Cuando se demande una negativa ficta o la declarativa de configuración de la positiva ficta;
II.- Cuando los fundamentos y motivos del acto impugnado sean conocidos por el actor hasta que se conteste la demanda;
III.- Cuando con motivo de la contestación, se introduzcan cuestiones que sin violar el primer párrafo del Artículo 99 de esta Ley, no sean conocidas por el actor al presentar la demanda; y
IV.- Cuando el acto principal del que derive el impugnado en la demanda o su notificación, se den a conocer en la contestación.
En estos casos, sólo serán materia de ampliación los hechos y las pruebas que se relacionen estrictamente con las cuestiones señaladas.
Contestación de la ampliación de la demanda (Artículo 92).
El plazo para la contestación de la ampliación de la demanda, será de siete días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación del acuerdo que admita la ampliación de la misma.
Contestación del tercero perjudicado (Artículo 95)
Dentro de los quince días siguientes a aquel en que se corra traslado de la demanda, podrá comparecer al juicio mediante escrito que contendrá los requisitos de la contestación de la demanda.
Transcurrido el plazo, podrá apersonarse a juicio a más tardar en la audiencia, formulando alegatos y presentando pruebas.
Pruebas
Las partes deberán ofrecer las pruebas en los escritos de demanda y contestación. Cuando proceda ampliar la demanda y al contestar la misma, las partes únicamente podrán ofrecer pruebas respecto a los hechos y actos relacionados con la ampliación. (ARTÍCULO 111)
En el juicio ante la Sala Constitucional y Administrativa serán admisibles toda clase de pruebas que tengan relación con la litis, excepto la confesional a cargo de las autoridades, las que resulten inútiles para dirimir la controversia y las que sean contrarias a la moral y al derecho. (ARTÍCULO 114).
Son medios de prueba:
I.- La confesional a cargo de los particulares;
II.- Los documentos públicos y privados;
III.- La documental en vía de informe;
IV.- La testimonial;
V.- El reconocimiento e inspección judicial;
VI.- La pericial;
VII.- Presuncional legal y humana;
VIII.- Las fotografías, registros dactiloscópicos, audiocasett, video en cinta o disco compacto, disquete y demás elementos aportados por la ciencia;
IX.- Instrumental de actuaciones; y
X.- Los demás medios probatorios que produzcan convicción en el Magistrado de la Sala.
Sistema de valoración (ARTÍCULO 173)
La Sala tendrá la más amplia libertad para hacer el análisis de las pruebas rendidas, mediante la aplicación de las reglas de la lógica y de la sana crítica; así como para determinar su valor, apreciándolas en su conjunto, a menos que esta Ley establezca las reglas específicas para hacer la valoración.
1.- VALOR PLENO: CONFESIÓN EXPRESA; LOS HECHOS PROPIOS DE LAS PARTES ASEVERADOS EN SUS PROMOCIONES; DOCUMENTOS PÚBLICOS.
2.- LIBRE VALOR: La documental privada, el reconocimiento e inspección judicial, la pericial, la testimonial, el cotejo, las copias fotostáticas, las fotografías y en general todos aquellos elementos aportados por la ciencia, serán calificados y valorados relacionándolos con los demás medios probatorios existentes, según el prudente arbitrio de la Sala.
3.- LA SALA PODRÁ INVOCAR LOS HECHOS NOTORIOS.
Audiencia (ARTÍCULO 185)
La audiencia del juicio tendrá por objeto:
I.- Desahogar las pruebas admitidas;
II.- Resolver cualquier cuestión incidental que se plantee en la audiencia;
III.- Oír los alegatos; y
IV.- Turnar el juicio para resolución.
Sentencias definitivas (ARTÍCULOS 194, 195 y 196)
Son causas de nulidad o invalidez de los actos o resoluciones impugnados, las siguientes:
I.- Incompetencia del funcionario que lo haya dictado, ordenado, tramitado el procedimiento del que se deriva; ejecute o trate de ejecutar el acto impugnado;
II.- Omisión o incumplimiento de los requisitos formales que legalmente debe revestir el acto o resolución impugnado;
III.- Vicios del procedimiento que afecte la defensa del particular;
IV.- Violación a las disposiciones legales aplicables por no haberse aplicado las debidas, en cuanto al fondo del asunto; y
V.- Arbitrariedad, desproporción, desigualdad, injusticia manifiesta, desvío de poder o cualquier otra causa similar a éstas.
La Sala podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar el acto o resolución impugnada, así como la ausencia total de fundamentación o motivación del mismo.
Las Sentencias deberán contener:
I.- Lugar, fecha y autoridad que la suscribe;
II.- La fijación de los actos o resoluciones impugnadas y la pretensión procesal de la parte actora;
III.- El análisis, aún de oficio, de las causales de improcedencia o sobreseimiento del juicio;
IV.- El examen de todos los puntos controvertidos, salvo que la procedencia de uno de ellos sea suficiente para decretar la nulidad o invalidez del acto impugnado;
V.- El examen y valoración de las pruebas;
VI.- Los fundamentos legales en que se apoya para emitir la resolución definitiva; y,
VII.- Los puntos resolutivos en los que se decreten el sobreseimiento del juicio, se reconozca la validez, se declare la nulidad o se ordene la modificación o reposición del acto impugnado y en su caso, la condena que se imponga.
La sentencia tendrá por efecto:
I.- Reconocer la legalidad y validez del acto o resolución impugnados;
II.- Declarar la nulidad lisa y llana del acto impugnado o resolución combatida y las consecuencias que de estos se deriven;
III.- Declarar la nulidad del acto o resolución impugnada, debiendo precisar sus efectos y la forma y términos en que la autoridad deba cumplirla;
IV.- Decretar la modificación del acto o resolución impugnada;
V.- Declarar la configuración de la positiva ficta; o,
VI.- Absolver o condenar a la autoridad al cumplimiento de la obligación reclamada.
Ejecución de la sentencia (ARTÍCULOS 200 al 207)
En caso de ser favorable al actor, se prevendrá a las autoridades demandadas sin demora alguna, para que dentro de diez días rindan el informe correspondiente.
Si dentro del término a que se refiere el Artículo anterior, la autoridad no cumple con la sentencia o su cumplimiento es excesivo o defectuoso; o, habiéndola cumplido, en cualquier tiempo repite el acto declarado inválido o nulo; o bien, no rinde el informe que corresponda, se:
a) Se aplicará una multa de cincuenta a cien veces el salario mínimo general diario vigente en la capital del Estado.
b) Se comunicará al superior jerárquico de la autoridad de que se trate, la actitud de desobediencia, a fin de que lo conmine al cumplimiento de la resolución, en un plazo de cinco días. Cuando no exista superior jerárquico, el requerimiento se hará directamente a la demandada.
Si no obstante los requerimientos y sanciones previstas en el Artículo anterior, no se da cumplimiento a la sentencia o su cumplimiento es excesivo o defectuoso, la Sala, a petición de parte, podrá decretar la destitución del servidor público responsable del incumplimiento, excepto de aquellos que gocen de fuero constitucional.
Si la autoridad demandada goza de fuero constitucional, la Sala formulará ante el Honorable Congreso del Estado, de conformidad con lo que establece la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado, la solicitud de declaración de procedencia correspondiente.
Las autoridades requeridas como superiores jerárquicos incurren en responsabilidad, por falta de cumplimiento de las ejecutorias, en los mismos términos que las autoridades demandadas.
Recurso de reclamación (ARTÍCULOS 208 y 215)
Podrán ser impugnadas por las partes, mediante recurso de reclamación:
I.- Los autos que admitan o desechen la demanda la contestación o las pruebas;
II.- Los acuerdos que decreten, nieguen o revoquen la suspensión, a excepción del caso contenido en el último párrafo del Artículo 72 de esta Ley;
III.- Las resoluciones que decidan incidentes, y
IV.- Las resoluciones que decreten o nieguen el sobreseimiento;
El recurso de reclamación se presentará ante la Sala dentro del término de cinco días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación.
La resolución del recurso de reclamación podrá:
I.- Confirmar el auto o resolución recurrida;
II.- Revocar el auto o resolución recurrida;
III.- Modificar el auto o resolución recurrida; y
IV.- Sobreseer el recurso interpuesto.
La reclamación también podrá interponerse, con expresión de agravios, contra acuerdos de mero trámite de la Sala. Se interpondrá, dentro del término de tres días, ante la propia Sala y se resolverá dentro del término de cinco días.
DISPOSICIONES DE LA LEY DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO A DESTACAR EN DERECHOS HUMANOS
ACTUACION DE OFICIO DE LA SALA EN LOS ASUNTOS.
DERECHO HUMANO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA.
ARTÍCULO 31. La Sala podrá ordenar de oficio o a petición de parte, subsanar las
irregularidades u omisiones que observen en la tramitación del juicio, hasta antes de la
celebración de la audiencia. Sólo tendrá por efecto su regularización, sin que ello implique que se puedan revocar sus propias resoluciones.
ARTÍCULO 68. La suspensión del acto impugnado se decretará de oficio o a petición de parte.
Sólo procederá la suspensión de oficio cuando se trate de multa excesiva, confiscación de
bienes y actos que de llegar a consumarse hicieran imposible restituir al actor en el pleno goce de sus derechos. Esta suspensión se decretará de plano por la Sala, en el mismo acuerdo en que se admita la demanda.
ARTÍCULO 165. Cuando la Sala considere indispensable la prueba pericial para la solución del asunto, determinará de oficio su procedencia. En este caso, nombrará al perito, preferentemente de entre los que tenga adscritos, sin que sea necesaria la designación de peritos por cuenta de las partes.
La Sala podrá hacer valer de oficio la configuración de una causal de improcedencia y sobreseimiento del Juicio.
En sentencia definitiva podrá hacer valer de oficio la incompetencia de la autoridad demandada para emitir el acto impugnado.
PRIMER EJEMPLO:
INTERPRETACIÓN DE LAS FACULTADES OTORGADAS
A LA SALA CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA
EN EL TRÁMITE DE RECURSO DE QUEJA
Tesis: XXVII.3o.99 K (10a.)
Semanario Judicial de la Federación
Décima Época
Tribunales Colegiados de Circuito
Décima Época
Tesis aislada
RECURSO DE RECLAMACIÓN PREVISTO EN LA LEY DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO DE QUINTANA ROO. ATENTO AL PRINCIPIO PRO PERSONA, PROCEDE CONTRA EL DESECHAMIENTO DEL DIVERSO DE QUEJA PROMOVIDO CONTRA LA DETERMINACIÓN DEL PROCURADOR GENERAL DE JUSTICIA DE CONFIRMAR EL NO EJERCICIO DE LA ACCIÓN PENAL, SIN QUE SEA OBLIGATORIO INTERPONERLO, PREVIO A LA PROMOCIÓN DEL JUICIO DE AMPARO (INTERPRETACIÓN CONFORME DE LOS ARTÍCULOS 28 Y 29 DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS PENALES PARA ESA ENTIDAD FEDERATIVA ABROGADO).
Los artículos 28 y 29 del Código de Procedimientos Penales para el Estado de Quintana Roo abrogado establecen que el recurso de queja procede contra la determinación del procurador general de justicia de esa entidad federativa, de confirmar el no ejercicio la acción penal, del cual conocerá la Sala Constitucional y Administrativa del Tribunal Superior de Justicia del Estado, órgano de carácter administrativo jurisdiccional. Sin embargo, dicho código no regula el mecanismo de defensa para controvertir su desechamiento, sino únicamente remite a la Ley de Justicia Administrativa del Estado para llevar a cabo el cumplimiento de la ejecución de ese recurso. Por lo que, atento al principio pro persona, que establece que las autoridades al interpretar las normas deben optar por la aplicación de la que favorezca en mayor medida al gobernado, para así maximizar el respeto de dichas prerrogativas, y de una interpretación conforme de esos preceptos, es decir, de la intelección a la luz de los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y en los tratados internacionales signados por el Estado Mexicano, se obtiene que contra dicho desechamiento procede el recurso de reclamación previsto en la mencionada Ley de Justicia Administrativa, al ser el medio procedente contra las vicisitudes fácticas procesales suscitadas con motivo de la tramitación del recurso de queja, en lo conducente y en lo que no se contraponga al código adjetivo penal, ya que es un recurso horizontal que se tramita ante la misma autoridad, es sencillo, porque no interviene otro órgano administrativo jurisdiccional e, idóneo, pues procede contra acuerdos tanto que desechen las demandas, como los de mero trámite. Lo anterior, sin que su interposición sea obligatoria previo a la promoción del juicio constitucional, pues ello representaría una exigencia excesiva para el recurrente.
TERCER TRIBUNAL COLEGIADO DEL VIGÉSIMO SÉPTIMO CIRCUITO.
Amparo en revisión 273/2015. 29 de octubre de 2015. Mayoría de votos. Disidente: Mirza Estela Be Herrera. Ponente: Juan Ramón Rodríguez Minaya. Secretaria: Graciela Bonilla González.
EXPLICACIÓN:
En principio los artículos 28 y 29 del Código de Procedimientos Penales del Estado, son aplicables a todas las averiguaciones previas iniciadas con anterioridad a la entrada en vigor del Código Nacional de Procedimientos Penales de conformidad con la calendarización de los distritos judiciales que conforman la jurisdicción de la Entidad establecida en el Decreto correspondiente.
Artículo 28.- Cuando el Agente del Ministerio Público determine que no es de ejercitarse la acción penal por los hechos que se hubieren denunciado como delitos, o por los que se hubiere presentado querella, el denunciante, el querellante, la víctima o el ofendido podrán impugnar esa determinación dentro de cinco días, contados a partir del día siguiente en que surta efectos la notificación personal, ante el Procurador General de Justicia quien contará hasta con sesenta días naturales para emitir una resolución definitiva.
En caso de que lo resuelto por el Procurador General de Justicia del Estado en cuanto a los hechos que se hubieren denunciado como delictuosos, o por los que se hubiera presentado querella, sea contrario a las pretensiones del denunciante, el querellante o el ofendido, se podrán impugnar esa determinación mediante el recurso de queja ante la Sala Constitucional y Administrativa del Tribunal Superior de Justicia en el Estado, al tenor de lo dispuesto por el Artículo 20, apartado C, Fracción VII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y del Artículo 107 de la Constitución Política del Estado.
También será susceptible de impugnar mediante el presente recurso, la negativa del Agente Investigador a tener por admitida una denuncia de hechos, cuando ésta cumpla con los requisitos de ley; la abstención a resolver el ejercicio de la acción penal en la averiguación previa respectiva, o cuando el Procurador General de Justicia omita resolver el recurso interno en el término establecido.
Artículo 29.- La queja a que se refiere el artículo inmediato anterior, deberá hacerse por escrito ante la referida Sala Constitucional y Administrativa, dentro del término de diez días, contados a partir del día siguiente al que se notifique personalmente esa determinación al interesado; mientras no se notifique dicha resolución, no correrá el cómputo para interponer el recurso.
En el acto de la notificación, la autoridad ministerial, deberá hacer del conocimiento al interesado de la garantía consagrada en el Artículo 28 de este Código, así como el término concedido para tal efecto.
El escrito que contenga el recurso de queja deberá exponer los procedentes de hecho que dieron origen a la averiguación previa, así como los agravios que le ocasiona al recurrente la resolución impugnada y se podrán anexar las pruebas que sean tendientes exclusivamente para acreditar la existencia de omisiones en la actuación de la representación social.
Una vez cumplida la representación del escrito de queja, la Sala Constitucional y Administrativa procederá a requerir al Procurador General de Justicia para que le sean remitidas las constancias conducentes, en un término no mayor de diez días, con el fin de que, en única instancia, proceda a la substanciación del recurso hecho valer y resuelva en un término no mayor a los sesenta días naturales, si ha lugar a confirmar, revocar o modificar la determinación recurrida.
Lo previsto en este y en el artículo 28, será aplicable también en los casos de que el Procurador General de Justicia determine la reserva de la averiguación previa.
La Sala Constitucional y Administrativa, para hacer cumplir sus determinaciones, se sujetará a las disposiciones contenidas en el Capítulo IV del Título IV de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Quintana Roo.
En el presente caso, en un recurso de queja en el cual se impugnó la resolución emitido en un recurso de inconformidad por el Procurador General de Justicia del Estado respecto a la confirmación de no ejercicio de la acción penal; fue desechada por la Sala Constitucional y Administrativa del Estado por extemporaneidad. Ante dicho panorama, el recurrente interpuso recurso de reclamación previsto en la Ley de Justicia Administrativa del Estado, el cual fue desechado bajo el argumento de que por tratarse de una controversia de un conflicto de naturaleza penal, lo cual significa que no puede tramitarse como un juicio de nulidad, siendo legalmente imposible admitir un recurso que se encuentra contemplado precisamente en legislación contenciosa administrativa.
El recurrente interpuso el amparo correspondiente ante Juez de Distrito, quien en principio confirmó el criterio sustentado. Ante ello, se interpuso recurso de revisión, en el cual se determinó conceder el amparo para los efectos de que se admita a trámite dicho recurso, con base en las siguientes ideas:
A) El contenido de los preceptos que anteceden, puede ser interpretado, cuando menos, en los siguientes dos sentidos:
i) Una interpretación estricta de tales preceptos arroja en lo general la procedencia del recurso de queja contra las determinaciones inherentes al ejercicio de la acción penal, la autoridad competente para conocerlo y resolverlo, los requisitos de presentación, y la substanciación del recurso. En lo particular que la Ley de Justicia Administrativa del Estado únicamente es aplicable para la ejecución de la sentencia que se dicte, para lo cual la autoridad se sujetará a las disposiciones contenidas en el capítulo IV del título IV, denominado “Del cumplimiento de sentencia”; y
ii) Una interpretación conforme que da la pauta a que en la substanciación del recurso de queja ante la Sala Constitucional y Administrativa del Estado, se apliquen, en lo conducente, las disposiciones de la Ley de Justicia Administrativa en la entidad, a fin de garantizar el acceso a la tutela judicial efectiva, en respeto a los principios pro persona y progresividad.
B) Que en la contradicción de tesis 526/2012, se determinó que Ley de Justicia Administrativa del Estado de Quintana Roo, en la que se establece la competencia y atribuciones de la Sala Constitucional y Administrativa del Tribunal Superior de Justicia del Estado, en su capítulo X, perteneciente al título primero, denominado "Disposiciones generales",29 de los artículos 68 al 79, prevé mecanismos de suspensión del acto que son susceptibles de impugnación mediante el recurso de queja, por lo cual cumple el requerimiento de contemplar la figura de suspensión.
C) Igualmente, en el referido criterio se destacó que la Sala Constitucional y Administrativa al conocer del recurso de queja no actúa como órgano de control de la constitución local, sino como órgano de carácter administrativo-jurisdiccional.
D) En tal virtud, sólo la primera forma de interpretar (conforme) el contenido de los artículos 28 y 29 del Código de Procedimientos Penales del Estado, permite afirmar que la aplicación de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Quintana Roo, no sólo se circunscribe a la ejecución de su resolución, sino también a los aspectos facticos procesales que se susciten con motivo de su tramitación, desde luego, en la parte conducente. En tal virtud, se debió preferir una interpretación conforme.
E) De lo expuesto se advierte que restringir la aplicación de la Ley de Justicia Administrativa al ámbito de la Sala Constitucional Administrativa para resolver las cuestiones adjetivas suscitadas con motivo del recurso de queja, transgrede el derecho fundamental de acceso a la justicia.
Dicho de otro modo, no es factible concluir que por el hecho de que el recurso de reclamación intentado por la moral quejosa se encuentre previsto en la Ley de Justicia Administrativa para el Estado, en el título concerniente al procedimiento contencioso administrativo, no sea aplicable en el caso en estudio por ser de naturaleza penal.
Siguiendo esa lógica y en aplicación a la metodología interpretativa, específicamente, con base en la interpretación conforme y en los principios pro persona y progresivo se desprende que las vicisitudes fácticas procesales que se susciten con motivo de la tramitación del recurso de queja a que aluden los artículos 28 y 29 del código adjetivo penal del fuero, en lo conducente y en lo que no se contraponga con la propia norma, se substanciaran y resolverán conforme a la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Quintana Roo, precisamente al ser la ley que como lo afirmó el Alto Tribunal, rige el acto del que deriva la determinación impugnada por la vía indirecta.
SEGUNDO EJEMPLO:
DESAPLICACIÓN DE LA LEY DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO EN EL CASO DEL DESECHAMIENTO DE LA DEMANDA POR FALTA DE COMPETENCIA
En el presente caso, ante la presentación de una demanda laboral ante la Sala (ante la interpretación de si ante el cese administrativo de un funcionario público que ejerce algún puesto en materia de seguridad pública), se determinó que no existía competencia para conocer del asunto, por lo que se determinó el desechamiento de plano de la misma, con fundamento en los artículos 63 fracción I en relación con el artículo 88 fracción II de la Ley de Justicia Administrativa del Estado.
Dicho artículos prevén lo siguiente:
Artículo 63.- Es improcedente el juicio ante la Sala, en los casos, por las causales y contra los actos y resoluciones siguientes:
I.- Que no sean de la competencia de la Sala;
(…).
Artículo 88.- El Magistrado desechará la demanda, cuando:
(…).
II.- Encontrare motivo indudable y manifiesto de improcedencia;
(…).
De acuerdo con ejecutoria de amparo que se cumplimentó, dichos artículos vulneran el derecho fundamental de acceso a la justicia contenido en el artículo 17 constitucional, pues se debía declinar el conocimiento del asunto a favor del Tribunal de Conciliación y Arbitraje del Estado de Quintana Roo, que estimó competente, y no desechar la instancia propuesta, dado que ello podrá propiciar que feneciera el término posible para impugnar el acto que produce la molestia.
Consecuentemente, si con la aplicación del numeral 63, fracción I, de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Quintana Roo se propicia que, por falta de competencia de la Sala Constitucional y Administrativa se deseche la demanda promovida por el interesado, en lugar de remitirla a la autoridad que estime competente, es incuestionable que se impide el acceso efectivo a la justicia al gobernado, ya que por el tiempo transcurrido, difícilmente podría acceder en forma oportuna a la autoridad jurisdiccional que resultara competente para atacar el acto lesivo, en contravención de los artículos 17 de la Constitución Federal, 14, fracción I, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
En tal contexto, fue obligación de este órgano jurisdiccional, ejercer el control de convencionalidad ex officio, velando porque las disposiciones ratificadas por el País en un tratado internacional no se vean mermadas o limitadas por el derecho interno, contrariando su objeto o fin, se estima que, debe desaplicarse la fracción I del artículo 63 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Quintana Roo, que permite declarar la improcedencia del juicio y, por ende, el desechamiento de la pretensión del quejoso, por falta de competencia de la autoridad, sin otorgar posibilidad de remitir el asunto al tribunal competente, pues tal circunstancia contraviene el derecho humano de tutela jurisdiccional y acceso efectivo a la justicia.
Época: Décima Época
Registro: 2006186
Instancia: Segunda Sala
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación
Libro 5, Abril de 2014, Tomo I
Materia(s): Común, Administrativa
Tesis: 2a./J. 16/2014 (10a.)
Página: 984
CONTROL DIFUSO. SU EJERCICIO EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
Si bien es cierto que, acorde con los artículos 1o. y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las autoridades jurisdiccionales ordinarias, para hacer respetar los derechos humanos establecidos en la propia Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, pueden inaplicar leyes secundarias, lo que constituye un control difuso de su constitucionalidad y convencionalidad, también lo es que subsiste el control concentrado de constitucionalidad y convencionalidad de leyes, cuya competencia corresponde en exclusiva al Poder Judicial de la Federación, a través del juicio de amparo, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad. La diferencia entre ambos medios de control (concentrado y difuso), estriba en que, en el primero, la competencia específica de los órganos del Poder Judicial de la Federación encargados de su ejercicio es precisamente el análisis de constitucionalidad y convencionalidad de leyes, por tanto, la controversia consiste en determinar si la disposición de carácter general impugnada expresamente es o no contraria a la Constitución y a los tratados internacionales, existiendo la obligación de analizar los argumentos que al respecto se aduzcan por las partes; en cambio, en el segundo (control difuso) el tema de inconstitucionalidad o inconvencionalidad no integra la litis, pues ésta se limita a la materia de legalidad y, por ello, el juzgador por razón de su función, prescindiendo de todo argumento de las partes, puede desaplicar la norma. Ahora bien, en el juicio contencioso administrativo, la competencia específica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa es en materia de legalidad y, por razón de su función jurisdiccional, este tribunal puede ejercer control difuso; sin embargo, si el actor formula conceptos de nulidad expresos, solicitando al tribunal administrativo el ejercicio del control difuso respecto de determinada norma, de existir coincidencia entre lo expresado en el concepto de nulidad y el criterio del tribunal, éste puede inaplicar la disposición respectiva, expresando las razones jurídicas de su decisión, pero si considera que la norma no tiene méritos para ser inaplicada, bastará con que mencione que no advirtió violación alguna de derechos humanos, para que se estime que realizó el control difuso y respetó el principio de exhaustividad que rige el dictado de sus sentencias, sin que sea necesario que desarrolle una justificación jurídica exhaustiva en ese sentido, dando respuesta a los argumentos del actor, pues además de que el control difuso no forma parte de su litis natural, obligarlo a realizar el estudio respectivo convierte este control en concentrado o directo, y transforma la competencia genérica del tribunal administrativo en competencia específica. Así, si en el juicio de amparo se aduce la omisión de estudio del concepto de nulidad relativo al ejercicio de control difuso del tribunal ordinario, el juzgador debe declarar ineficaces los conceptos de violación respectivos, pues aun cuando sea cierto que la Sala responsable fue omisa, tal proceder no amerita que se conceda el amparo para que se dicte un nuevo fallo en el que se ocupe de dar respuesta a ese tema, debido a que el Poder Judicial de la Federación tiene competencia primigenia respecto del control de constitucionalidad de normas generales y, por ello, puede abordar su estudio al dictar sentencia. Si, además, en la demanda de amparo se aduce como concepto de violación la inconstitucionalidad o inconvencionalidad de la ley, el juzgador sopesará declarar inoperantes los conceptos de violación relacionados con el control difuso y analizar los conceptos de violación enderezados a combatir la constitucionalidad y convencionalidad del precepto en el sistema concentrado.
Contradicción de tesis 336/2013. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero del Trigésimo Circuito y Primero en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito. 22 de enero de 2014. Cinco votos de los Ministros Sergio A. Valls Hernández, Alberto Pérez Dayán, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Luis María Aguilar Morales. Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Secretaria: Guadalupe Margarita Ortiz Blanco.
Tesis y/o criterios contendientes:
Tesis XXX.1o.1 A (10a.), de rubro: "TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. ESTÁ OBLIGADO A EFECTUAR EL CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE CONVENCIONALIDAD.", aprobada por el Primer Tribunal Colegiado del Trigésimo Circuito, y publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XI, Tomo 2, agosto de 2012, página 2016, y el sustentado por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito, al resolver el amparo directo 212/2013.
Tesis de jurisprudencia 16/2014 (10a.). Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del doce de febrero de dos mil catorce.
Esta tesis se publicó el viernes 11 de abril de 2014 a las 10:09 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, se considera de aplicación obligatoria a partir del lunes 14 de abril de 2014, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 19/2013.
Por tal razón, siendo obligación de este órgano jurisdiccional, ejercer el medio de Control Difuso de Convencionalidad Ex Oficio, velando porque las disposiciones ratificadas por el País en un tratado internacional no se vean mermadas o limitadas por el derecho interno, contrariando su objeto o fin, y en aras de respetar el derecho de acceso a la justicia de la pretendida accionante, tomando en cuenta aplicar la norma que más le beneficie en base al principio constitucional pro persona; se procedió a realizar la desaplicación de normas al caso concreto.
Se estimó la desaplicación de la fracción I del artículo 63, en relación con la fracción II del numeral 88, ambos de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Quintana Roo; a fin de que se garantice el derecho de tutela jurisdiccional y acceso efectivo a la justicia de la parte actora, contemplado en el artículo 25 de la Constitución Local; siendo el efecto de dicha desaplicación, el que la presente Sala modifique la parte conducente del auto recurrido, y se fundamente y motive la desaplicación de las normas mencionadas, por ser contrarias a los artículos citados de la Constitución Federal, Constitución Local y Tratados Internacionales, dentro de un marco de aplicación del medio de Control Difuso de Convencionalidad Ex Oficio. Hecho lo anterior, se proceda a que se decline el conocimiento del asunto a favor del Tribunal de Conciliación y Arbitraje del Estado de Quintana Roo, que se estima como autoridad competente, remitiendo las constancias que integran el presente expediente, incluida la demanda y sus anexos; sin que la remisión del expediente vincule al órgano declinado, respecto a la temporalidad o procedencia de la acción intentada, quien conservará libertad de jurisdicción para resolver como corresponda. Lo anterior, partiendo de la base de que se reitera que esta Sala no es competente para conocer de la demanda propuesta por la parte actora, por lo que la parte conducente del auto recurrido que resolvió ello, se confirma, dejándolo sin modificación alguna.
Sirvió de apoyo a lo anterior en analogía al caso concreto, la siguiente tesis aislada en materia administrativa, que se transcribe a continuación:
Época: Décima Época Registro: 2004923 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro XXVI, Noviembre de 2013, Tomo 2 Materia(s): Constitucional, Administrativa Tesis: VI.1o.A.58 A (10a.) Página: 1328 INCONVENCIONALIDAD DE LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 8o. DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, POR LIMITAR EL DERECHO FUNDAMENTAL DE ACCESO A LA JUSTICIA, AL PREVER EN EL SUPUESTO DE INCOMPETENCIA POR MATERIA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA, LA IMPROCEDENCIA Y, EN CONSECUENCIA, EL SOBRESEIMIENTO EN EL JUICIO DE NULIDAD, EN LUGAR DE DECLINAR LA COMPETENCIA AL ÓRGANO JURISDICCIONAL CORRESPONDIENTE, POR LO QUE DEBE SER DESAPLICADA DICHA PORCIÓN NORMATIVA.De conformidad con el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, todas las autoridades del país, dentro del ámbito de sus competencias, se encuentran obligadas a velar por el respeto a los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal y en los instrumentos internacionales celebrados por el Estado Mexicano, adoptando la interpretación más favorable al derecho humano de que se trate -interpretación pro persona-. Consecuentemente, los Tribunales Colegiados de Circuito al resolver el juicio de amparo directo, están facultados para realizar un esfuerzo hermenéutico, en sentido amplio o estricto, es decir, deben ejercer el control de constitucionalidad y el de convencionalidad ex officio, cuando adviertan que la norma aplicada para determinar la improcedencia del juicio de origen es contraria a la Constitución General de la República y a los principios derivados de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En el caso de la fracción II del artículo 8o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, la procedencia del juicio de nulidad se establece en vinculación con la competencia de los actos respecto de los cuales deba conocer el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, esto es, la improcedencia del juicio se prevé cuando el acto que se impugna no es materia de la competencia de dicho tribunal. Y si bien existen materias que no son de su competencia, como cuando se demuestra que la resolución impugnada en el juicio de nulidad es de naturaleza laboral y no administrativa; sin embargo, ello no implica que sea válido sobreseer en el juicio de nulidad en detrimento del gobernado, quien por el tiempo transcurrido difícilmente podría acceder a un medio de defensa efectivo ante la autoridad jurisdiccional que resulte competente, con lo que se imposibilitaría la adecuada defensa del particular ante actos que estime lesivos de sus derechos fundamentales, en violación a lo dispuesto por los artículos 1o. y 17 constitucionales y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Ello es así, porque al decretarse el sobreseimiento en el juicio de origen por haber sobrevenido la causal de improcedencia prevista en la fracción II del artículo 8o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, equivaldría a que el particular no hubiera ejercido acción alguna en contra de la resolución que estime lesiva de sus derechos fundamentales, lo que implicaría que si el quejoso intentara una nueva acción ante la autoridad que resulte la competente, cabría una muy alta posibilidad de que esta última la declarara extemporánea por haber sido ejercida fuera del término que al efecto prevea la ley correspondiente, no obstante que el interesado hubiera interpuesto, desde su criterio -a la postre evidenciado incorrecto o erróneo-, un medio de defensa en tiempo y forma, debido a que ello habría sido hecho ante una autoridad que no era la competente para conocer del juicio planteado; pero que, sin lugar a dudas, su intención era ejercer su derecho fundamental de acceso a la justicia, a través de un medio de defensa efectivo salvaguardado por los artículos 1o. y 17 constitucionales y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. De modo tal que en lugar de decretar el sobreseimiento y, con ello, la pérdida de una acción intentada en tiempo, se debe desaplicar la fracción II del artículo 8o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al resultar inconvencional, a fin de que lo procedente sea que en aras del respeto a ese derecho fundamental de acceso a la justicia, la Sala responsable decline su competencia al órgano jurisdiccional competente, el cual no podrá desconocer la oportunidad en la interposición de la demanda, aun cuando la mande aclarar en términos de la ley aplicable para ajustarla a los requisitos que deba reunir en la instancia que legalmente sea la procedente.
PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEXTO CIRCUITO.Amparo directo 282/2013. Eduardo Sánchez Barajas. 19 de septiembre de 2013. Unanimidad de votos. Ponente: Jorge Higuera Corona. Secretaria: María Elena Gómez Aguirre.
Nota: El criterio contenido en esta tesis no es obligatorio ni apto para integrar jurisprudencia, en términos de lo previsto en el numeral 11, Capítulo Primero, Título Cuarto, del Acuerdo General Plenario 5/2003, de veinticinco de marzo de dos mil tres, relativo a las reglas para la elaboración, envío y publicación de las tesis que emiten los órganos del Poder Judicial de la Federación, y para la verificación de la existencia y aplicabilidad de la jurisprudencia emitida por la Suprema Corte.
Lo resaltado fue puesto por esta Sala.
TERCER EJEMPLO:
DESAPLICACIÓN DE UN ARTÍCULO UTILIZADO POR UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA EN EL CESE DE UN ELEMENTO DE SEGURIDAD PÚBLICA.
En sentencia definitiva, en el caso de un cese de la relación administrativa de un elemento de seguridad pública, se determinó la nulidad lisa y llana del acto impugnado, en base a las siguientes consideraciones:
De acuerdo a lo establecido en el artículo 12 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Quintana Roo, mismo que a la letra prevé:
ARTÍCULO 12.- La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás, son fundamento del orden político y la paz social.
En el Estado de Quintana Roo, todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los Tratados Internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte y esta Constitución, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esos mismos ordenamientos establezcan.
Todas las autoridades estatales, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el estado de Quintana Roo, deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.
De donde puede observarse, que tal y como se desprende del precepto de referencia, el respeto irrestricto a los Derechos Humanos y sus garantías de las personas en el Estado de Quintana Roo, constituye un deber, de las autoridades estatales dentro del ámbito de sus respectivas competencias mismo que se materializa en el cumplimiento de las obligaciones de promover, respetar, proteger y garantizar dichas prerrogativas, conforme a lo señalado en el párrafo tercero del ordinal de referencia.
En ese sentido, la autoridad demandada en la resolución impugnada invocó el segundo párrafo del ordinal 289 del Reglamento Interior de la Secretaría Municipal de Seguridad Pública y Tránsito de Benito Juárez, Quintana Roo publicado el cinco de junio de dos mil nueve en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Quintana Roo, número cuarenta y ocho extraordinario, Tomo II, séptima época y vigente hasta el día ocho de abril de dos mil trece, el cual prevé lo siguiente:
Artículo 289.- Todo el que infrinja el presente Reglamento se hará acreedor a un correctivo disciplinario de acuerdo a su jerarquía y la magnitud de la falta que cometa.
En caso de que el elemento policiaco sea sorprendido en flagrancia en la comisión de un ilícito, se resolverá la situación disciplinaria y laboral sin sustanciación de procedimiento alguno y de forma contundente por los directores del área o en su caso, por el Secretario General…”
Por lo que, este órgano jurisdiccional advirtió que la aplicación de este último numeral contraviene preceptos de orden público al no llevarse a cabo la determinación de la baja sin permitirle al ex policía ser escuchado en defensa antes de haber sido dado de baja, sin aplicar las formalidades establecidas en el Reglamento Interior en comento, se vulneró el derecho fundamental de audiencia que establece el artículo 23 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues con esa actitud se le restringe el derecho a tener una adecuada defensa que le permita desvirtuar la imputación dela autoridad.
En la especie, la garantía de Audiencia, previsto en el artículo 23 Constitucional ha sido interpretado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como la posibilidad o prerrogativa a favor de los gobernados de ser escuchados previamente al acto privativo o de molestia en el que se le haga conocedor de los hechos o conductas imputados, que tenga la oportunidad de aportar pruebas y alegatos y en el que se le emita una resolución o producto final con los motivos y fundamentos acorde con la cuestión que se resuelve.
Así pues, tal derecho elemental se encuentra protegido en instrumentos internacionales, adoptados por nuestro País, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José; los cuales establecen en lo conducente:
“PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS”
(…)
Artículo 14
1. Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil. La prensa y el público podrán ser excluidos de la totalidad o parte de los juicios por consideraciones de moral, orden público o seguridad nacional en una sociedad democrática, o cuando lo exija el interés de la vida privada de las partes o, en la medida estrictamente necesaria en opinión del tribunal, cuando por circunstancias especiales del asunto la publicidad pudiera perjudicar a los intereses de la justicia; pero toda sentencia en materia penal o contenciosa será pública, excepto en los casos en que el interés de menores de edad exija lo contrario, o en las acusaciones referentes a pleitos matrimoniales o a la tutela de menores.”
[Publicado en el Diario Oficial dela Federación el veinte de mayo de 1981, con entrada en vigor el veintitrés de junio de 1981]
“CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS”
(…)
Artículo 8. Garantías Judiciales
1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.
[Diario Oficial de la Federación. Siete de mayo de 1981. Fecha de entrada en vigor para México, veinticuatro de marzo de 1981]
Los normativos enunciados, establecen la obligación del Estado para conceder a toda persona su derecho a ser oído por un tribunal competente en un plazo razonable. De este modo, para la satisfacción de esa prerrogativa (garantía de audiencia) no basta con la existencia que un dispositivo legal que establezca un caso de excepción para imponer sanciones, sino que es necesario que se otorguen a los ciudadanos las garantías mínimas que le permitan conocer que el Estado ha actuado en contra de ellos; esto se alcanzará en la medida en que se le notifique el proceder de la autoridad competente y se le permita aportar pruebas y presentar alegatos. Es decir, el impedir que conozca la resolución sin ser oído oportunamente ante la autoridad administrativa, es motivo de violación a los derechos fundamentales del ciudadano.
Es por ese motivo que, debe desterrarse cualquier práctica que tienda a impedir, denegar o delimitar la mencionada prerrogativa, evitando que con dispositivos legales violatorio de derechos fundamentales, se impida al individuo tener una adecuada defensa, dando así lugar a desaplicar en este caso el ordinal 289, segundo párrafo, del Reglamento Interior de la Secretaría Municipal de Seguridad Pública y Tránsito de Benito Juárez, publicado el cinco de junio de dos mil nueve en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Quintana Roo, número cuarenta y ocho extraordinario, Tomo II, séptima época y vigente hasta el día ocho de abril de dos mil trece, a fin de otorgar al actor una protección más amplia.
A mayor abundamiento conviene destacar que nos encontramos ante un conflicto de leyes en el tiempo, puesto que si bien es cierto, el ordinal 289 del Reglamento Interior de la Secretaría Municipal de Seguridad Pública y Tránsito de Benito Juárez, Quintana Roo publicado el cinco de junio de dos mil nueve en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Quintana Roo, número cuarenta y ocho extraordinario, Tomo II, séptima época, en este momento ya no se encuentra vigente y rige el Reglamento Interior de mérito, publicado el nueve de abril de dos mil trece en el mencionado rotativo oficial; y que por tanto, pueda entenderse que ha prescrito su vigencia, lo cierto es, que de acuerdo con las reglas de aplicación de las sanciones, serán aplicables las vigentes al momento en que se cometieron las infracciones. En consecuencia, este Órgano Jurisdiccional entró al análisis del derogado Reglamento municipal que se aplicó al actor al momento de darlo de baja.
Una vez precisado lo anterior, es de estimarse que el ordinal 289, segundo párrafo del Reglamento Interior de la Secretaría Municipal de Seguridad Pública y Tránsito de Benito Juárez, Quintana Roo publicado el cinco de junio de dos mil nueve en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Quintana Roo, número cuarenta y ocho extraordinario, Tomo II, séptima época, es violatorio de la garantía de audiencia, puesto que coartó de plano ese derecho fundamental, toda vez que se aplicó en contra de lo dispuesto en el ordinal 23 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al ser dado de baja sin que se le permitiera la mínima oportunidad de ser escuchado.
Adicionalmente el actuar de la autoridad, resultó excesivo, puesto que el dispositivo reglamentario en estudio (289) está contemplado dentro del Capítulo III, del Título Noveno, de los “CORRECTIVOS DISCIPLINARIOS”, definiendo el diverso numeral 290, como correctivos disciplinarios: a la amonestación y al arresto.
Bajo esa tesitura, el Secretario Municipal demandado, determinó la baja con base en un artículo que solamente establece los casos de aplicación de un correctivo disciplinario; lo cual configura la causa de nulidad establecida en el ordinal 194, fracción IV de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Quintana Roo, por violación a las disposiciones legales aplicables por no haberse aplicado las debidas, en cuanto al fondo del asunto. Además de no otorgarle las formalidades mínimas de cualquier procedimiento que lleve a la ejecución de un acto privativo contra los gobernados, dado que las autoridades locales en el Estado de Quintana Roo de forma obligatoria deben ceñirse entre otros quehaceres a los deberes de respetar y garantizar los derechos de los justiciables, en el presente asunto el derecho o garantía de legalidad expresando los preceptos legales aplicables al caso así como las razones, motivos o circunstancias que justifican su proceder.
Por ello y dada su naturaleza, en los procedimientos conforme a los cuales deben dirimirse los conflictos de intereses entre el Estado o los Municipios para con sus elementos de seguridad pública, deben observarse plenamente las garantías procesales mínimas que aseguran una adecuada y oportuna defensa previa al acto privativo, siendo estas: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) la oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) la oportunidad de alegar; y 4) el dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas, y que de no respetarse estos requisitos, se dejaría de cumplir el fin de la garantía de audiencia, que es evitar la indefensión del afectado. Tal y como se menciona en la siguiente tesis de jurisprudencia, cuyos datos de registro, rubro y localización son del tenor siguiente:
Novena Época
Registro: 200234
Instancia: Pleno
Jurisprudencia
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
II, Diciembre de 1995
Materia(s): Constitucional, Común
Tesis: P./J. 47/95
Página: 133
FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO. La garantía de audiencia establecida por el artículo 14 constitucional consiste en otorgar al gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto privativo de la vida, libertad, propiedad, posesiones o derechos, y su debido respeto impone a las autoridades, entre otras obligaciones, la de que en el juicio que se siga "se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento". Estas son las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. De no respetarse estos requisitos, se dejaría de cumplir con el fin de la garantía de audiencia, que es evitar la indefensión del afectado.
Amparo directo en revisión 2961/90. Opticas Devlyn del Norte, S.A. 12 de marzo de 1992. Unanimidad de diecinueve votos. Ponente: Mariano Azuela Güitrón. Secretaria: Ma. Estela Ferrer Mac Gregor Poisot. Amparo directo en revisión 1080/91. Guillermo Cota López. 4 de marzo de 1993. Unanimidad de dieciséis votos. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretaria: Adriana Campuzano de Ortiz. Amparo directo en revisión 5113/90. Héctor Salgado Aguilera. 8 de septiembre de 1994. Unanimidad de diecisiete votos. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario: Raúl Alberto Pérez Castillo. Amparo directo en revisión 933/94. Blit, S.A. 20 de marzo de 1995. Mayoría de nueve votos. Ponente: Mariano Azuela Güitrón. Secretaria: Ma. Estela Ferrer Mac Gregor Poisot. Amparo directo en revisión 1694/94. María Eugenia Espinosa Mora. 10 de abril de 1995. Unanimidad de nueve votos. Ponente: Mariano Azuela Güitrón. Secretaria: Ma. Estela Ferrer Mac Gregor Poisot.
Bajo esa tesitura, se afirma de nueva cuenta que el Acuerdo que se combate resulta por demás ilegal e incongruente al omitirse claramente el seguimiento de las formalidades esenciales del procedimiento antes descritas y a que se refiere el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las cuales han precisadas a través de jurisprudencia por la Suprema Corte de Justicia de la Nación como se ha mencionado con antelación, lo que deviene en que se nos haya expuesto a un estado de indefensión y en el quebranto de la garantía de audiencia señalada en el precepto constitucional antes invocado.
Por tales consideraciones, se declaró una nulidad lisa y llana de la resolución impugnada.
CUARTO EJEMPLO:
DETERMINACION DE PRESTACIONES A FAVOR DE LOS ELEMENTOS DE SEGURIDAD PÚBLICA,
EN EL CASO DE QUE SE DECLARE UNA NULIDAD EN LA BAJA ADMINISTRATIVA
En principio la Sala Constitucional y Administrativa al haber declarado una nulidad de la baja administrativa, tiene el deber de pronunciarse sobre las consecuencias jurídicas de la misma. Existen casos en los que dentro de la demanda se reclaman prestaciones de pago específicas y sobre las mismas existe pronunciamiento puntual de cada una de ellas. Pero en cualquier caso, ante la falta de reclamo de las prestaciones básicas, la Sala Constitucional y Administrativa determina cuales son las prestaciones básicas que tiene a su favor, así como si se comprobó si tenía derecho a prestaciones adicionales.
En principio, no procede la reinstalación al puesto que desempeñaba como elemento de seguridad pública municipal, no resulta procedente, toda vez que acorde a lo previsto por nuestra Constitución Federal en su artículo 123, apartado B, fracción XIII, al quedar sentado que la destitución fue injustificada por provenir de una resolución ilegal, la autoridad demandada que emitió dicho acto, sólo está obligada a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho el accionante, sin que en ningún caso proceda su reinstalación, de ahí que no proceda dicha reincorporación del actor al ser una prohibición constitucional con independencia de la invalidez declarada. Resulta aplicable analógicamente a lo antes expuesto la jurisprudencia por contradicción de tesis 2a./J. 103/2010, emitida por la Segunda Sala de nuestro Alto Tribunal, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXII, Julio de 2010, página 310, y que a continuación se transcribe:
“SEGURIDAD PÚBLICA. LA PROHIBICIÓN DE REINSTALAR EN SU CARGO A LOS MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, PREVISTA POR EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, ES APLICABLE EN TODOS LOS CASOS, INDEPENDIENTEMENTE DE LA RAZÓN QUE MOTIVÓ EL CESE.- Del citado precepto constitucional se advierte que los miembros de las instituciones policiales podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos de permanencia o si incurren en responsabilidad, con la expresa previsión de que si la autoridad resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo está obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tengan derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido. De lo anterior se sigue que a partir de la aludida reforma la prohibición de reincorporación es absoluta, lo que se corrobora con el análisis del proceso relativo del que deriva que el Constituyente Permanente privilegió el interés general por el combate a la corrupción y la seguridad por encima de la afectación que pudiere sufrir el agraviado la que, en su caso, se compensaría con el pago de la indemnización respectiva, por lo que independientemente de la razón del cese tiene preferencia la decisión del Constituyente de impedir que los miembros de las corporaciones policiacas que hubiesen causado baja se reincorporen al servicio.” Contradicción de tesis 21/2010. Entre las sustentadas por el Primer, Segundo y Tercer Tribunales Colegiados del Noveno Circuito. 23 de junio de 2010. Mayoría de cuatro votos. Disidente y Ponente: Luis María Aguilar Morales. Secretario: Francisco Gorka Migoni Goslinga. Tesis de jurisprudencia 103/2010. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del treinta de junio de dos mil diez.
Respecto a las consecuencias jurídicas que implica la declaración de nulidad mencionada, procede el pago de la indemnización y demás prestaciones a que tiene derecho en términos del segundo párrafo de la fracción XIII del apartado B del Artículo 123 Constitucional. Al respecto, el Poder Judicial de la Federación sustentó criterio Jurisprudencial, con la intención de dar claridad a la expresión “y demás prestaciones a las que tenga derecho” que menciona el artículo 123, Apartado B), fracción XIII, segundo párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tesis perteneciente a la décima época, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, en el Libro XII, del mes de septiembre de dos mil doce, Tomo 2, con el número de Tesis 2ª/J.110/2012 (10ª), visible en su página 617; cuyo epígrafe y contenido son del siguiente tenor:
“SEGURIDAD PÚBLICA. INTERPRETACIÓN DEL ENUNCIADO "Y DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO", CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008. El citado precepto prevé que si la autoridad jurisdiccional resuelve que es injustificada la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio de los miembros de instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio. Ahora bien, en el proceso legislativo correspondiente no se precisaron las razones para incorporar el enunciado "y demás prestaciones a que tenga derecho"; por lo cual, para desentrañar su sentido jurídico, debe considerarse que tiene como antecedente un imperativo categórico: la imposibilidad absoluta de reincorporar a un elemento de los cuerpos de seguridad pública, aun cuando la autoridad jurisdiccional haya resuelto que es injustificada su separación; por tanto, la actualización de ese supuesto implica, como consecuencia lógica y jurídica, la obligación de resarcir al servidor público mediante el pago de una "indemnización" y "demás prestaciones a que tenga derecho". Así las cosas, como esa fue la intención del Constituyente Permanente, el enunciado normativo "y demás prestaciones a que tenga derecho" forma parte de la obligación resarcitoria del Estado y debe interpretarse como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios, desde que se concretó su separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio y hasta que se realice el pago correspondiente. Lo anterior es así, porque si bien es cierto que la reforma constitucional privilegió el interés general de la seguridad pública sobre el interés particular, debido a que a la sociedad le interesa contar con instituciones policiales honestas, profesionales, competentes, eficientes y eficaces, también lo es que la prosecución de ese fin constitucional no debe estar secundada por violación a los derechos de las personas, ni ha de llevarse al extremo de permitir que las entidades policiales cometan actos ilegales en perjuicio de los derechos de los servidores públicos, sin la correspondiente responsabilidad administrativa del Estado. SEGUNDA SALA Tesis de jurisprudencia 110/2012 (10a.). Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del veintinueve de agosto de dos mil doce.
Por lo que de acuerdo en lo interpretado en el criterio jurisprudencial en comento, la interpretación de las palabras “y demás prestaciones a que tenga derecho” forma parte de la obligación resarcitoria del Estado y debe interpretarse como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios, desde que se concretó su separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio.
A consideración de esta Sala, el actor tiene derecho a las siguientes prestaciones básicas:
a) Pago de la remuneración diaria ordinaria; la cual es una prestación que se encuentra comprendida dentro del concepto “y demás prestaciones a que tenga derecho”, debe cubrirse al servidor público, la cantidad que por ese concepto pudo percibir desde el momento en que se concretó la separación, cese remoción o baja injustificada y hasta que se realice el pago de las demás prestaciones a que tenga derecho, siempre y cuando haya una condena por aquellos conceptos, ya que sólo de esa manera el Estado puede resarcirlo de forma integral de todo aquello de lo que fue privado con motivo de la separación.
De acuerdo con lo que antecede, si en el caso se declaró que fue injustificada la separación o cese del demandante de su puesto, resulta procedente que se condene al pago de la remuneración diaria ordinaria que percibía el actor, toda vez que, conforme a la interpretación de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, si bien es cierto que la reforma constitucional privilegió el interés general de la seguridad pública sobre el interés particular, debido a que a la sociedad le interesa contar con instituciones policiales honestas, profesionales, competentes, eficientes y eficaces, también lo es que la prosecución de ese fin constitucional no debe violar los derechos de las personas, ni ha de llevarse al extremo de permitir que las entidades policiales cometan actos ilegales en perjuicio de los derechos de los servidores públicos, sin la correspondiente responsabilidad administrativa del Estado.
b) La indemnización Constitucional; siendo preciso establecer que existe en el apartado B del artículo 123 de la Constitución Federal una falta de regulación por cuanto a la forma de calcular su cuantía; y ello, se encuentra directamente relacionado con el hecho de que el artículo 56 de la Ley de Seguridad Pública del Estado tampoco regula dicha situación.
Por ende, esta Sala, tomando en cuenta que la fracción XXII del apartado A del artículo 123 de la Constitución Federal, prevé como monto de la indemnización, el importe de tres meses de salario cuando es separado injustificadamente el trabajador, ello debe interpretarse como el establecimiento de un derecho social mínimo, en el caso de un despido injustificado. Si bien es cierto, la naturaleza de los apartados A y B del artículo 123 constitucional, regulan regímenes jurídicos distintos (social y administrativo), no menos cierto es que ante la falta de regulación del cálculo de la indemnización en el presente caso, debe de considerarse una interpretación armónica entre dichos apartados del artículo en cita, para concluir que a la parte actora le corresponde recibir, como mínimo, una indemnización de tres meses de remuneración diaria ordinaria.
c) El pago que resulte por concepto de aguinaldo; en virtud de que se encuentra comprendida dentro del concepto “y demás prestaciones a que tenga derecho” contenido en el artículo 123, apartado B), fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En ese sentido, dicha prestación se genera con base en el trabajo efectivamente realizado; pero, en este caso se está ante una obligación resarcitoria del Estado que debe ser equivalente aquellos servidores públicos que son privados de su fuente de ingresos; lo anterior conforme al artículo 44 de la Ley de Trabajadores al Servicio de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, de los Ayuntamientos y Organismos Descentralizados del Estado de Quintana Roo, dado que dicho numeral prevé que los trabajadores al servicio del Estado, percibirán aguinaldo anual, prestación que deben recibir los miembros de las instituciones policiacas, ya que el artículo 63, fracción III de la Ley de Seguridad Pública del Estado, dispone que aquéllos gozarán de las prestaciones de carácter laboral y económico que se destinen a favor de los servidores públicos estatales.
d) Pago de Vacaciones y Prima vacacional; le corresponden al actor conforme a lo que establece el artículo 60 de la Ley de Seguridad Pública del Estado de Quintana Roo, tal como se advierte en la siguiente reproducción del texto legal en comento:
Artículo 60.- Por cada seis meses consecutivos de servicios, los elementos disfrutarán de un período de vacaciones de diez días laborales en las fechas que se señalen para tal efecto, con el pago correspondiente de la prima vacacional establecido en la Ley correspondiente.
En tal sentido, ante dicha falta de regulación, resulta procedente aplicar en mejor beneficio de la parte actora, con fundamento en el artículo primero de la Constitución Federal, lo dispuesto en la Ley Federal del Trabajo, apartado A, en su artículo 80, el cual se transcribe a continuación:
Artículo 80.- Los trabajadores tendrán derecho a una prima no menor de veinticinco por ciento sobre los salarios que les correspondan durante el período de vacaciones.
e) Prima de antigüedad consistente en veinte días por cada año de servicios, con fundamento en el artículo 56, párrafo segundo, de la Ley de Seguridad Pública del Estado.
QUINTO EJEMPLO:
DESAPLICACIÓN DE LA LEY DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO,
EN EJERCICIO DE CONTROL DE CONVENCIONALIDAD DE EX OFFICIO
En el caso de que la demanda inicial presentada no cumpla con los requerimientos contenidos en la Ley de Justicia Administrativa del Estado y proceda la prevención a la misma, pero la parte actora no haya señalado domicilio para oír y recibir notificaciones en la ciudad de Chetumal, se procede de la siguiente manera:
Si bien es cierto que la parte actora incumple con el deber impuesto para la particular en el artículo 26 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado, respecto al señalamiento del mismo en la ciudad capital que es sede de esta Sala, de acuerdo al artículo 4 de la Ley citada; y que de ello resulta que se señalen los ESTRADOS como lugar para realizar las notificaciones, con fundamento en el artículo 55 de la Ley en cita; SE HA DETERMINADO por ÚNICA OCASIÓN Y SOLO EN EL CASO QUE IMPLIQUE EL PRIMER REQUERIMIENTO PARA SUBSANAR EL ESCRITO DE DEMANDA, gírar atentos despacho (si el domicilio se encuentra en el Estado) o exhortos (si el domicilio se encuentra fuera del Estado) para notificar personalmente el requerimiento para que subsane las deficiencias apreciadas.
Lo anterior, con el fin de no impedir el derecho fundamental de acceso a la justicia, el cual se encuentra previsto en artículos 25 de la Constitución Política del Estado de Quintana Roo, 14, fracción I, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 8.1 y 25.1 y 25.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y que ha sido interpretado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como la posibilidad o prerrogativa a favor de los gobernados de promover la actividad jurisdiccional y ser parte dentro de un proceso en que, una vez satisfechos los requisitos procesales previstos por el legislador ordinario, permita obtener una decisión en la que se resuelva de manera efectiva sobre las pretensiones deducidas, observando siempre la satisfacción de los principios que integran ese derecho, como son de justicia pronta, completa, imparcial y gratuita. Lo anterior de acuerdo a las jurisprudencias número P/J. 13/2001 y 2ª./j.192/2007.
Asimismo, no resta establecer, la obligación de las autoridades estatales de realizar, en el ámbito de sus competencias, contemplado en los primeros tres párrafos del artículo 1° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos el medio de Control Difuso de Convencionalidad Ex Oficio, el cual consiste en la desaplicación de una norma, en mayor beneficio del gobernado, en aras de que goce de la mayor protección de las normas que regulan el caso en concreto.
Sirve de apoyo a lo anterior, la siguiente jurisprudencia que se transcribe a continuación, en analogía al caso concreto:
Época: Décima Época
Registro: 2006186
Instancia: Segunda Sala
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación
Libro 5, Abril de 2014, Tomo I
Materia(s): Común, Administrativa
Tesis: 2a./J. 16/2014 (10a.)
Página: 984
CONTROL DIFUSO. SU EJERCICIO EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
Si bien es cierto que, acorde con los artículos 1o. y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las autoridades jurisdiccionales ordinarias, para hacer respetar los derechos humanos establecidos en la propia Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, pueden inaplicar leyes secundarias, lo que constituye un control difuso de su constitucionalidad y convencionalidad, también lo es que subsiste el control concentrado de constitucionalidad y convencionalidad de leyes, cuya competencia corresponde en exclusiva al Poder Judicial de la Federación, a través del juicio de amparo, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad. La diferencia entre ambos medios de control (concentrado y difuso), estriba en que, en el primero, la competencia específica de los órganos del Poder Judicial de la Federación encargados de su ejercicio es precisamente el análisis de constitucionalidad y convencionalidad de leyes, por tanto, la controversia consiste en determinar si la disposición de carácter general impugnada expresamente es o no contraria a la Constitución y a los tratados internacionales, existiendo la obligación de analizar los argumentos que al respecto se aduzcan por las partes; en cambio, en el segundo (control difuso) el tema de inconstitucionalidad o inconvencionalidad no integra la litis, pues ésta se limita a la materia de legalidad y, por ello, el juzgador por razón de su función, prescindiendo de todo argumento de las partes, puede desaplicar la norma. Ahora bien, en el juicio contencioso administrativo, la competencia específica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa es en materia de legalidad y, por razón de su función jurisdiccional, este tribunal puede ejercer control difuso; sin embargo, si el actor formula conceptos de nulidad expresos, solicitando al tribunal administrativo el ejercicio del control difuso respecto de determinada norma, de existir coincidencia entre lo expresado en el concepto de nulidad y el criterio del tribunal, éste puede inaplicar la disposición respectiva, expresando las razones jurídicas de su decisión, pero si considera que la norma no tiene méritos para ser inaplicada, bastará con que mencione que no advirtió violación alguna de derechos humanos, para que se estime que realizó el control difuso y respetó el principio de exhaustividad que rige el dictado de sus sentencias, sin que sea necesario que desarrolle una justificación jurídica exhaustiva en ese sentido, dando respuesta a los argumentos del actor, pues además de que el control difuso no forma parte de su litis natural, obligarlo a realizar el estudio respectivo convierte este control en concentrado o directo, y transforma la competencia genérica del tribunal administrativo en competencia específica. Así, si en el juicio de amparo se aduce la omisión de estudio del concepto de nulidad relativo al ejercicio de control difuso del tribunal ordinario, el juzgador debe declarar ineficaces los conceptos de violación respectivos, pues aun cuando sea cierto que la Sala responsable fue omisa, tal proceder no amerita que se conceda el amparo para que se dicte un nuevo fallo en el que se ocupe de dar respuesta a ese tema, debido a que el Poder Judicial de la Federación tiene competencia primigenia respecto del control de constitucionalidad de normas generales y, por ello, puede abordar su estudio al dictar sentencia. Si, además, en la demanda de amparo se aduce como concepto de violación la inconstitucionalidad o inconvencionalidad de la ley, el juzgador sopesará declarar inoperantes los conceptos de violación relacionados con el control difuso y analizar los conceptos de violación enderezados a combatir la constitucionalidad y convencionalidad del precepto en el sistema concentrado.
Contradicción de tesis 336/2013. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero del Trigésimo Circuito y Primero en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito. 22 de enero de 2014. Cinco votos de los Ministros Sergio A. Valls Hernández, Alberto Pérez Dayán, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Luis María Aguilar Morales. Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Secretaria: Guadalupe Margarita Ortiz Blanco.
Tesis y/o criterios contendientes:
Tesis XXX.1o.1 A (10a.), de rubro: "TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. ESTÁ OBLIGADO A EFECTUAR EL CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE CONVENCIONALIDAD.", aprobada por el Primer Tribunal Colegiado del Trigésimo Circuito, y publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XI, Tomo 2, agosto de 2012, página 2016, y el sustentado por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito, al resolver el amparo directo 212/2013.
Tesis de jurisprudencia 16/2014 (10a.). Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del doce de febrero de dos mil catorce.
Esta tesis se publicó el viernes 11 de abril de 2014 a las 10:09 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, se considera de aplicación obligatoria a partir del lunes 14 de abril de 2014, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 19/2013.
Por tal razón, siendo obligación de este órgano jurisdiccional, ejercer el medio de Control Difuso de Convencionalidad Ex Oficio, velando porque las disposiciones ratificadas por el País en un tratado internacional no se vean mermadas o limitadas por el derecho interno, contrariando su objeto o fin, y en aras de respetar el derecho de acceso a la justicia del promovente del presente Juicio Contencioso Administrativo, tomando en cuenta aplicar la norma que más le beneficie en base al principio constitucional pro persona; se procede a realizar el siguiente ejercicio de desaplicación de normas al caso concreto.
Se estima que, en el caso concreto, del análisis del auto recurrido, debe desaplicarse, por esta única ocasión, y por tratararse de un requerimiento que puede conllevar al desechamiento de la demanda, el artículo 55 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado, que ante la falta de señalamiento de domicilio en el lugar en que reside la Sala, las notificaciones serán por lista de estrados. Lo anterior, a fin de que se garantice el derecho de tutela jurisdiccional y acceso efectivo a la justicia de la parte actora, contemplado en el artículo 25 de la Constitución Local; siendo el efecto de dicha desaplicación.
En tal virtud, además de los requerimientos anteriores, SE REQUIERE AL PROMOVENTE, para que dentro del término de TRES DÍAS HÁBILES señale domicilio en el lugar de residencia de esta Sala con fundamento en el artículo 62 de la Ley de Justicia Administrativa; apercibido que en caso de incumplimiento a los antes ordenado, las notificaciones se le practicaran mediante LISTA DE ESTRADOS de conformidad con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley de la materia.
SEXTO EJEMPLO:
RESPETO A LA PRESUNCIÓN DE INOCENCIA EN LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS SANCIONADORES
En la materia de procedimientos administrativos de responsabilidades de servidores públicos, hay que decir que entre los principios que los rigen, entre otros, se encuentran los de tipicidad y de presunción de inocencia, para dar validez y existencia al acto; y los cuales también son principios acordes del Derecho Penal, ya que ambos sistemas, con sus notorias diferencias, tienen por finalidad última ser una reacción efectiva frente a la conducta antijurídica, es decir el incumplimiento de una norma que amerita una sanción correspondiente.
La tipicidad administrativa será la descripción legal de una conducta específica que traerá aparejada una sanción, es decir, en el procedimiento administrativo disciplinario una conducta deberá encuadrarse y vincularse con el incumplimiento de las obligaciones previstas en el artículo 47 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado. Sin embargo, existen diferencia, ya que mientras en el Derecho Penal la acción u omisión se adecua al tipo, para el caso disciplinario la conducta u omisión se adecua a dejar de cumplir con las obligaciones legales de todo servidor público.
Por cuanto al principio de presunción de inocencia, se puede observar que se vincula con la carga de la prueba que consiste en la búsqueda de demostrar la responsabilidad, que tiende a debilitar la presunción de inocencia, y corresponde al Estado y no a la persona imputada o señalada como presunta responsable.
Tesis: P./J. 43/2014 (10a.)
Gaceta del Semanario Judicial de la Federación
Décima Época
2006590 41 de 153
Pleno
Libro 7, Junio de 2014, Tomo I
Pag. 41
Jurisprudencia(Constitucional)
PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. ESTE PRINCIPIO ES APLICABLE AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, CON MATICES O MODULACIONES.
El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis aislada P. XXXV/2002, sostuvo que, de la interpretación armónica y sistemática de los artículos 14, párrafo segundo, 16, párrafo primero, 19, párrafo primero, 21, párrafo primero y 102, apartado A, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en su texto anterior a la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008), deriva implícitamente el principio de presunción de inocencia; el cual se contiene de modo expreso en los diversos artículos 8, numeral 2, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 14, numeral 2, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; de ahí que, al ser acordes dichos preceptos -porque tienden a especificar y a hacer efectiva la presunción de inocencia-, deben interpretarse de modo sistemático, a fin de hacer valer para los gobernados la interpretación más favorable que permita una mejor impartición de justicia de conformidad con el numeral 1o. constitucional. Ahora bien, uno de los principios rectores del derecho, que debe ser aplicable en todos los procedimientos de cuyo resultado pudiera derivar alguna pena o sanción como resultado de la facultad punitiva del Estado, es el de presunción de inocencia como derecho fundamental de toda persona, aplicable y reconocible a quienes pudiesen estar sometidos a un procedimiento administrativo sancionador y, en consecuencia, soportar el poder correctivo del Estado, a través de autoridad competente. En ese sentido, el principio de presunción de inocencia es aplicable al procedimiento administrativo sancionador -con matices o modulaciones, según el caso- debido a su naturaleza gravosa, por la calidad de inocente de la persona que debe reconocérsele en todo procedimiento de cuyo resultado pudiera surgir una pena o sanción cuya consecuencia procesal, entre otras, es desplazar la carga de la prueba a la autoridad, en atención al derecho al debido proceso.
Contradicción de tesis 200/2013. Entre las sustentadas por la Primera y la Segunda Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 28 de enero de 2014. Mayoría de nueve votos de los Ministros Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos, José Fernando Franco González Salas, Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, Jorge Mario Pardo Rebolledo, Sergio A. Valls Hernández, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Juan N. Silva Meza; votaron en contra: Luis María Aguilar Morales y Alberto Pérez Dayán. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretario: Octavio Joel Flores Díaz.
SÉPTIMO EJEMPLO:
OTORGAMIENTO DE SUSPENSIÓN EN EL REGISTRO DE INHABILITACIÓN DE SERVIDORES PÚBLICOS.
En el caso de solicitud de suspensión en materia de responsabilidad de servidores públicos, únicamente procede cuando se le haya impuesto una sanción económica por tratarse de crédito fiscal, siempre que exhiba cantidad que se fije en concepto de garantía.
En el caso de la solicitud de suspensión de la sanción, no procede toda vez que se realiza una ponderación entre el interés privado del servidor público sancionado frente al interés público de que se cumplan las disposiciones de la Ley de Responsabilidad de los Servidores Públicos del Estado.
En el caso de la solicitud de suspensión por cuanto a la inscripción en el Registro al Padrón de Servidores Públicos Sancionados del Estado, se concede aún cuando se encuentre consumado, en virtud de que:
1) El acto impugnado (resolución de sanción de inhabilitación) aún no alcanza firmeza.
2) El registro de los servidores públicos sancionados tiene el carácter de público y temporal. En este contexto, se advierte con meridiana claridad, que el Padrón de Servidores Públicos únicamente es utilizado para compilar la información de los servidores públicos que han sido inhabilitados, a fin de que las dependencias y entidades de la administración pública puedan contar con dicha información al momento del eventual nombramiento de algún posible funcionario.
3) En tal virtud, debe apuntarse también que la inhabilitación temporal, y su registro, no tienen por objeto salvaguardar el servicio público de manera directa, dado que implican una sanción inscrita en los expedientes administrativos centralmente dirigida a conducir al sujeto a que no vuelva a repetir las conductas respectivas, inhabilitándolo a esos efectos por determinado período; de tal forma que el interés público no se ve afectado al otorgarse la suspensión del acto de registro, máxime que el registro correspondiente puede esperar, en su caso, a la firmeza de la resolución sancionatoria respectiva, y que, una vez cumplido el plazo de la sanción, el sujeto podrá reincorporarse a la función pública.
4) Es, por tanto, de mayor peso el interés del gobernado, sustentado en el necesario respeto al derecho constitucional a la persona, que incluye el derecho a su propia imagen, que el interés consistente en registrar, para efectos administrativos y preventivos, la sanción impuesta al gobernado, cuando ésta se halla cuestionada en su legalidad a través de la promoción de un juicio de garantías. Como ha quedado apuntado, el transcurso del tiempo -sin la posibilidad de suspender los actos de autoridad combatidos- puede llegar a violar la esfera jurídica de un individuo de modo irreversible, lo cual presenta una relevancia constitucional, principalmente, en el ámbito del derecho a una justicia efectiva y completa; garantizado en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
5) Si bien es cierto que la inscripción de la sanción, es un acto consumado de acuerdo a la constancia visible en copia certificada a foja 396 trescientos noventa y seis de los autos del expediente principal; no menos cierto es que un acto que día a día produce daños en la esfera de derechos del gobernado. Es decir, el acto es continuo y puede seguir causando un daño importante en razón del transcurso del tiempo, en tanto se resuelve el asunto de fondo de manera definitiva.
La suspensión del presente acto surte sus efectos de forma inmediata sin que sea necesario exhibir garantía alguna, toda vez que es otorgada a fin de salvaguardar la presunción de inocencia, así como la protección de los derechos fundamentales de la parte actora respecto a la dignidad humana y el buen nombre, hasta en tanto se resuelva en definitiva el presente Juicio, respecto del procedimiento de responsabilidad identificado como el número TUL/CM/PARA/016/2012 seguido ante la Contraloría Municipal de Tulum, Quintana Roo.
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